Об’єднані територіальні громади – нові суб’єкти земельних правовідносин

Формування ефективного місцевого самоврядування можливе лише за умови законодавчого закріплення і реального забезпечення повноти влади відповідної громади на своїй території.

Останнім часом владні мужі знову заговорили про необхідність дотримання принципу повсюдності місцевого самоврядування, розширення повноважень органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин, передачу органам місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад повноважень з розпорядження землями державної власності в межах території відповідних територіальних громад і, навіть, передачу в комунальну власність державної землі.

Про бажання врегулювати юрисдикцію органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями державної власності свідчить низка законопроектів, підготовлених народними депутатами, урядом та Президентом України. Доводиться констатувати, що жоден з них так і не став законом.

Неспроможність парламенту визначитися в цьому питанні дозволила Кабінету Міністрів України прийняти два нормативні акти, що стосуються порядку використання та розпорядження землями державної власності. Перший – це постанова від   07 червня 2017 року №413, якою уряд затвердив Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, другий – розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 р. № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад» (далі – розпорядження).

Кабінет Міністрів України проявив послідовну заповзятість в питанні перерозподілу повноважень в земельній сфері  та став ініціатором процесу передачі земель держави у комунальну власність в площині наявного законодавства.

Отож, уряд розпорядженням доручив Держгеокадастру, починаючи з 01 лютого 2018 року забезпечити проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної форми власності з метою формування земельних ділянок для подальшої їх передачі у комунальну власність відповідних об’єднаних територіальних громад.  У випадку, якщо права на земельну ділянку державної власності виставлені на земельні торги, вони також підлягають передачі у комунальну власність після оприлюднення результатів земельних торгів та укладення договорів оренди таких земельних ділянок.

До передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність Держгеокадастр здійснюватиме розпорядження землями сільськогосподарського призначення при передачі в користування (виключно шляхом проведення аукціонів) або у власність за погодженням з об’єднаними територіальними громадами та після прийняття ними рішення.

Кабмін  пропонує передавати державну землю у комунальну власність відповідно до норм ст.117 Земельного кодексу України, яка передбачає наступне.

Передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади (читай Держгеокадастром), які здійснюють розпорядження землями державної  власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

У рішенні органів виконавчої влади про передачу земельної ділянки у комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.

На підставі рішення про передачу земельної ділянки складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.

Рішення про передачу земельної ділянки у комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності територіальної громади на неї.

Загалом процес передбачає передачу з державної в комунальну власність 759 тисяч гектарів землі (хоча у державній власності перебуває 10,5 млн. га сільгоспугідь, а також майже всі ліси та води, в цілому це близько 15 млн. га).

Алгоритм передачі земель із державної власності у комунальну включає чотири етапи. Спочатку об’єднана територіальна громада подає клопотання в обласне управління Держгеокадастру про передачу землі в комунальну власність. Наступний етап – це інвентаризація земель, які знаходяться в межах об’єднаної територіальної громади і ще не передані в користування, з метою визначення їх меж (тобто формування ділянок). Далі реєстрація проінвентаризованих ділянок в державному кадастрі. І завершальна стадія – наказом керівника обласного управління Держгеокадастру землі передаються з державної власності у власність громади.

Першим заступником Міністра аграрної політики та продовольства України Максимом Мартинюком задекларовано план дій по передачі земель ОТГ. Так, інвентаризація с/г земель державної власності має бути завершена до кінця 2018 року, у березні 2018 року буде проведена перша передача земель об’єднаним територіальним громадам, а у  березні 2019 року повинна бути завершена передача земель усім ОТГ.

Зміст розпорядження, на нашу думку, однозначно свідчить, що Кабмін вирішив стимулювати об’єднання місцевих рад в територіальні громади, оскільки лише їм надається можливість розпоряджатися державною землею та отримувати її в комунальну власність.

Водночас відзначимо, що Земельний кодекс України не містить застережень про передачу державних земель виключно для ОТГ, будь-яка місцева рада може отримати у комунальну власність земельну ділянку державної власності.

Після ознайомлення з урядовим розпорядженням виникають і інші питання.

По-перше, немає сумнівів в тому, що попередньо визначався розмір витрат для інвентаризації, розробки землевпорядної документації, державної реєстрації сформованих ділянок. У будь-якому випадку, чи то в державному, чи то в місцевих бюджетах повинні бути закладені кошти під вказані цілі. Поки що не зрозуміло хто ж і в якій частині фінансуватиме відповідні роботи.

По-друге, викликає сумнів реалістичність термінів виконання запланованого. Як зазначив перший заступник Міністра аграрної політики та продовольства України, передача земель усім ОТГ завершиться у березні 2019 року. Йдеться про 665 ОТГ, які вказані у презентації вказаного посадовця (http://sm.gov.ua/images/docs/zemel-iz-derzhavnoi-vlasnosti-u-komunalnu-vlasnist.pdf) чи зроблена поправка на новостворювані ОТГ, які за прогнозами з’являться у 2018-2019 роках?

Інвентаризація земель досить клопіткий і тривалий процес. Спочатку Держгеокадастр чи органи місцевого самоврядування повинні прийняти відповідні рішення щодо проведення робіт з інвентаризації, на конкурсних засадах відібрати виконавців робіт і укласти з ними договори, здійснити підготовчі, топографо-геодезичні та камеральні роботи, скласти і оформити технічну документацію з інвентаризації і, нарешті, затвердити її.

Крім того, виникнуть проблеми з коректним  винесенням меж об’єднаних територіальних громад.

По-третє, не виписаний порядок передачі земель, по яких вже проведено інвентаризацію.

По-четверте, який статус буде в земельних ділянок, які передані в оренду Держгеокадастром до початку процесу інвентаризації?

Очевидно, що згадані питання (і не тільки) мали б додатково прописуватися в нормативних актах по мірі просування процесу. Адже теперішній стан правового регулювання (а точніше його недостатність) спричинить формальні перешкоди для суб’єктів – учасників процесу з передачі державних земель у власність об’єднаних територіальних громад.

Сьогоднішня практика підписання обласними управліннями Держгеокадастру і об’єднаними територіальними громадами Меморандумів про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад  є лише декларуванням намірів, що не призводять до юридичних та фінансових наслідків або зобов’язань для будь-кого з них. Зміст Меморандуму свідчить, що він навряд чи стане  документом, який достатньо врегулює процедуру передачі  земель, а особливо конфліктні ситуації чи випадки, коли ОТГ і Держгеокодастр по-різному підходитимуть до суті чи тлумачення конкретних фактів і обставин.

Існує і ряд ризиків, що можуть проявитися в процесі чи після передачі земель у комунальну власність. Так, Держгеокадастр може «активізувати» роботу по передачі в користування чи у власність земельних ділянок, що знаходяться за межами населених пунктів, які ще не ввійшли до об’єднаних територіальних громад. І далі. Право ОТГ погоджувати розпорядження державними земельними ділянками чи розпоряджатися ділянками, які передані у комунальну власність, в умовах діючої політичної системи України викликає, як мінімум, певні побоювання і застереження. По динаміці останніх місцевих виборів видно, що головами об’єднаних територіальних громад стають керівники чи представники агрохолдингів, які, як правило, є «прихильниками» тієї чи іншої політичної партії. Гарантії того, що через деякий час землі не опиняться під контролем аграрних бізнесменів-партійних функціонерів поки що відсутні.

Попри все, передача сільськогосподарських земель у комунальну власність матиме позитивний ефект. Управління Держгеокадастру області не буде одноосібно вирішувати кому передавати в оренду чи власність земельну ділянку, яка знаходиться в межах конкретної ОТГ. ОТГ отримають в свою юрисдикцію усі земельні ділянки, що розташовані в межах їх територій. Збільшиться фінансова спроможність ОТГ. ОТГ отримають можливість планувати розвиток усіх своїх територій, а не тільки населених пунктів. Громада отримає можливість реального контролю за прийнятими  колегіально рішеннями ради по земельних питаннях. Це означає, що землі сільськогосподарського призначення будуть використовуватися раціонально і зменшиться ймовірність корупційних зловживань при розпорядженні ними.

І наостанок, оскільки в Україні відсутній дієвий державний чи самоврядний контроль за дотриманням земельного законодавства, лише жорстка позиція Кабінету Міністрів і постійний моніторинг ним процесів можуть забезпечити результативність роботи з передачі земель державної власності в комунальну. Видається, що передача земель повинна бути максимально публічною. Хочеться вірити, що ініціатива уряду не стане частиною політичного проекту, а дійсно призведе до реального зміцнення територіальних громад.

 

 

Олександр Степанюк

 

адвокат, кандидат юридичних наук

 

19.02.2018