ВСЮ ЗЕМЛЮ РАДАМ?..

Останнім часом перші особи держави і парламентарі почали говорити про назрілі потреби змінити земельне законодавство.

У Верховній раді України готовий до другого читання проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» ( далі – проект № 4355).

Необхідність прийняття цього Закону авторами проекту обґрунтовується 1) потребою дотримання принципу повсюдності місцевого самоврядування, 2) доцільністю передачі об’єднаним територіальним громадам у комунальну власність земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів та 3) передачі сільським, селищним, міським радам повноваження з розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів в якості делегованих повноважень.

Суть пропонованих змін зводиться до наступного. Всі сільські, селищні, міські ради отримають право розпоряджатися державними земельними ділянками (крім тих, на яких розташовані об’єкти державної власності). Йдеться про право рад передавати у власність чи користування земельні ділянки, що знаходяться на території відповідної територіальної громади.

Об’єднані територіальні громади зможуть отримати у власність землі та земельні ділянки державної власності, розташовані за межами населених пунктів на території таких громад, після затвердження органом місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж її території. Право власності на такі земельні ділянки реєструватиметься лише на підставі рішення про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж території територіальної громади і Витягу із Державного земельного кадастру про межу території відповідної територіальної громади. «І ніяких погоджень та інвентаризацій» – кажуть автори проекту.

Очевидним є факт, що пропоновані зміни, по-перше, направлені на активізацію об’єднання територіальних громад (лише ОТГ отримають у власність державні землі), по-друге, створюють дивну концепцію майнових відносин, коли розпоряджатися майном власника (держави) буде представницький орган (місцева рада).

Парламентарі завідомо закладають норму, яка конфліктує з ч.2 ст. 326 ЦКУ, згідно з якою, право державної власності здійснюють органи державної влади. Тобто, місцева рада буде вирішувати коли, скільки і кому «вділити» державної землі. До речі, розпоряджатися ради зможуть тільки земельними ділянками, а не землями. Відповідно до ч. 1 ст. 79 ЗКУ «земельна ділянка» – це «частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами».  Якщо земельна ділянка не відповідає певним ознакам (не має зафіксовані в земельно-кадастрових документах площу, встановлені межі, місце розташування, цільове призначення тощо), то вона не може бути об’єктом цивільно-правових відносин.

Намір законодавців нібито правильний і доцільний. Але… є ряд ризиків, про які зазначимо пізніше.

Проектом №4355 пропонується перерозподілити повноваження щодо розпорядження землями різного призначення. Найбільше повноважень матимуть сільські, селищні, міські ради та Кабінет Міністрів України. Держгеокадастр втратить розпорядчі повноваження.

Так, місцеві ради розпоряджатимуться землями комунальної власності відповідних територіальних громад, а також землями державної власності, які знаходяться на їх території, крім земель, якими розпоряджається Кабінет Міністрів України і на котрих знаходяться об’єкти приватизації.

Кабінет Міністрів України розпоряджатиметься:

а) земельними ділянками земель оборони;

б) земельними ділянками Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та підприємств, які віднесені до сфери їх управління;

в) землями зони відчуження та зони безумовного (обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

г) землями, що не входять до складу жодної адміністративно-територіальної одиниці України.

Кабінет Міністрів України також вилучатиме із постійного користування земельні ділянки державної власності та передає у власність або користування ріллю, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного призначення та суб’єктів господарювання залізничного транспорту загального користування у зв’язку з їх реорганізацією шляхом злиття під час утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування.

Обласні державні адміністрації передаватимуть із земель державної власності у власність або у користування:

а) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна державної власності;

б) земельні ділянки, що перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій;

в) земельні ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об’єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

Навіть поверхневий аналіз пропонованих змін в «перерозподілі» земельних повноважень свідчить більше про їх централізацію, а не децентралізацію. Території територіальних громад будуть «заплямовані» землями, які не можуть бути передані в комунальну власність або розпоряджатися якими можуть Кабмін, облдержадміністрації чи Фонд держмайна.

А тепер повернімося до змісту принципу повсюдності місцевого самоврядування, який, за словами нардепів, покладено в основу розробки даного проекту. Відповідно до принципу повсюдності місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад та відповідних органів місцевого самоврядування.

Якщо проект № 4355 буде прийнятий, вказаний принцип так і не буде реалізований. Можливо тому, що законотворці не розуміють змісту цього фундаментального принципу світової муніципальної практики… А можливо тому, що землю, як формально нерозподілений стратегічний ресурс України, поки що передавати місцевим радам ніхто не збирається.

Це політичне питання. Адже якщо вся земля в межах територіальної громади буде належати їй, зросте фінансова забезпеченість, а відтак, самостійність громади, в тому числі, і щодо реального реформування місцевого самоврядування. Тоді умови користування ділянкою для державних підприємств та установ визначатиме місцева рада. Крім того, використання та розпорядження землями може стати більш ефективним та прозорим. Місцева рада краще знає потреби громади в землі і при розпорядженні нею повинна виходити в першу чергу з інтересів та потреб громади.

Якими критеріями при виділенні землі керуються державні чиновники на місцях наразі невідомо. Враховуючи кількість кримінальних справ, що, згідно загальнодоступної інформації в Інтернеті, відкриті в регіонах проти посадових осіб Держгеокадастру, інтереси територіальних громад, як, зрештою, і держави не впливали на прийняття ними протиправних «розпорядчих» рішень.

Практика реалізації земельних повноважень державних органів та місцевих рад в регіонах привела до конфліктів між ними, які вкрай негативно сприймаються громадськістю. Існуюче двовладдя щодо розпорядження землею не усувається проектом №4355. А це означатиме, що Кабмін і обласні державні адміністрації, з одного боку, та місцеві ради, з другого, і надалі перебуватимуть в стані «протистояння-конкуренції». На кону останній стратегічний ресурс країни – земля… І контроль над ним.

Разом з тим, право рад розпоряджатися державними земельними ділянками в умовах діючої політичної системи України викликає, як мінімум, певні побоювання і застереження. По динаміці останніх місцевих виборів видно, що головами сільських і селищних рад стають керівники чи представники агрохолдингів, які, як правило, є представниками тієї чи іншої політичної партії. Законодавчі гарантії того, що через деякий час державні землі опиняться в руках або під контролем аграрних бізнесменів поки що відсутні.

Чи не станеться так, що мораторій на продаж сільгоспземель втратить свій сенс, оскільки більшість земельних ділянок державної власності прозоро чи не зовсім перейдуть у приватну власність? При чому безоплатно і «відповідно до законодавства». А якщо не забувати і про не витребувані земельні паї та відумерлу спадщину, якими опікуватимуться місцеві ради, то останні матимуть з чим працювати.

Тому процеси децентралізації земельних повноважень повинні відбуватися по-перше, за прозорими  і визначеними процедурами із забезпеченням реального і ефективного контролю (державного, самоврядного і громадського особливо!!!) за передачею земель у власність чи користування і, по-друге, в умовах законодавчо визначеної жорсткої відповідальності.

Законодавство має унеможливити колективну безвідповідальність колегіальних органів місцевого самоврядування за порушення законодавства при розпорядженні землею.

Отже, пропонована концепція «земельних повноважень» майже не усуває корупційні ризики. Що буде пріоритетнім при реалізації розпорядчих функцій радами – продаж землі, оренда чи безоплатна роздача, неясно. Хто відчує користь земельної децентралізації – територіальні громади (пересічні люди), чиновники чи держава, незрозуміло.  Зміни, без сумніву, потрібні. Але такі, що реально і системно переформатують земельний блок відносин, законодавства і повноважень. Оптимальним був би варіант передачі територіальним громадам сіл, селищ та міст у власність всіх державних земель (крім земель оборони). Від таких законодавчих змін повинні виграти, в першу чергу, мешканці. Роздача державних земель не повинна стати самоціллю реформування.

 

Олександр Степанюк

адвокат, кандидат юридичних наук