Територіальні громади всієї України, об’єднуйтеся!

          Початок процесу об’єднання територіальних громад в Україні покладено. Відповідний Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» прийнятий Верховною Радою України і підписаний Президентом. Наскільки успішно реалізується цей закон на практиці і як покращиться добробут сіл, селищ, міст і життя громадян покаже час.

          Однак вже зараз можна спрогнозувати проблеми і труднощі, які виникнуть у суб’єктів, що будуть «втілювати у життя» даний закон.

          На сьогодні  нормативно визначена процедура внесення ініціативи про об’єднання територіальних громад для міського голови і депутатів місцевої ради. І міський голова, і місцеві депутати можуть реалізувати таке право на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту діяльності місцевої ради, нею ж затвердженого.

          А ось члени територіальної громади і органи самоорганізації населення зможуть скористатися правом ініціювати об’єднання громад лише у випадку, якщо місцева рада затвердила Статут територіальної громади чи окреме положення, де питання внесення місцевої ініціативи чітко виписані і врегульовані.

          Не всі територіальні громади сьогодні мають статути, а відтак, процедура врахування і реалізації позиції громадян з цього питання не врегульована. Констатуємо факт, що локомотивами об’єднання громад мають стати голови та місцеві депутати.

          Для утворення і легалізації об’єднаної територіальної громади ініціативи відповідних суб’єктів недостатньо. Законодавець закріпив складний і тривалий в часі механізм. По-перше, доленосні рішення в цьому процесі мають право приймати обласні державні адміністрації та обласні ради.

          Так, обласна державна адміністрація повинна надати висновок про відповідність проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України. Тут виникає ряд запитань, на які закон не дає відповіді. Хто в обласній адміністрації буде готувати такий висновок, який підрозділ чи особа візьме на себе тягар оцінки проекту рішення на предмет відповідності законодавству?

          Адже, відповідно до ст.ст. 1, 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», обласна державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади, що керуються у своїй діяльності принципом верховенства права. Принцип верховенства права передбачає межі допустимих повноважень державного органу – він може робити тільки те, що прямо передбачено у законі.

          Зазначимо, що Закон «Про місцеві державні адміністрації» не наділяє останні правом визначати рівень відповідності чи невідповідності законодавству рішень органів місцевого самоврядування, принаймні, зараз. Чи не виникне бажання у будь-кого оскаржити відповідне розпорядження голови обласної державної адміністрації про затвердження такого висновку з цієї підстави?

          Після затвердження позитивного висновку головою обласної державної адміністрації про відповідність проекту рішення місцевої ради щодо об’єднання громад законодавству, місцева рада приймає його. Потім голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об’єднання територіальних громад, звертається з поданням до  обласної ради про утворення об’єднаної територіальної громади. Обласна рада протягом 30 днів розглядає подання про утворення об’єднаної територіальної громади та приймає відповідне рішення.

          Обласна рада одночасно з прийняттям рішення про утворення об’єднаної територіальної громади призначає перші місцеві вибори депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади та відповідно сільського, селищного, міського голови.

          Виникає чергове запитання: наскільки узгоджується зі спеціальним законом, що визначає правовий статус обласної ради, право призначати місцеві вибори. Зазначимо, що правові засади діяльності обласної ради, як органу місцевого самоврядування, визначається Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

          Детальний аналіз вказаного закону дозволяє дійти однозначного висновку, що обласна рада не може цього робити. Адже Законом про об’єднання територіальних громад не внесено відповідні зміни до закону про місцеве самоврядування, відповідно до якого, призначати місцеві вибори може виключно Верховна Рада України. Залишається сподіватися, що закон про місцеві вибори врегулює цю правову колізію.

          І далі. Закон про об’єднання територіальних громад не обмежує (і це логічно) часові рамки такого об’єднання. Тобто, рішення уповноважених органів про об’єднання громад буде прийматися впродовж тривалого терміну. Може рік, або два, або навіть три роки. Все залежить від волі суб’єктів ініціювання процесу об’єднання.  А це означатиме вступ України в перманентний процес місцевих виборів, які хвилями будуть відбуватися по всій Україні, виходячи з дати призначення місцевих виборів обласними радами відповідно до законну про об’єднання громад.

          Після чергових місцевих виборів, що повинні відбутися в жовтні цього року, Україну очікують числення позачергові вибори до всіх новоутворених територіальних громад. До цього повинні бути готові і територіальні громади, і органи місцевого самоврядування, і громадяни. Швидкість проходження цього етапу залежатиме, в першу чергу, від регіональних керівників державних адміністрацій, голів місцевих рад, місцевих депутатів, обізнаності та бажання громадян.

         Як юрист практик та донедавна заступник Тернопільського міського голови, вважаю, що  багато запитань та колізійних ситуації виникне при ліквідації органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися в новоутворену.            Закон про об’єднання громад в цьому питанні невиправдано лаконічний. Він містить лише норму, відповідно до якої ліквідація місцевих рад та їх виконавчих органів,  як юридичних осіб, здійснює ліквідаційна комісія відповідно до закону.           Виникає перше запитання: відповідно до якого закону? Закон про місцеве самоврядування врегульовує лише питання дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування і не визначає процедуру їх припинення шляхом ліквідації. Можливо, йдеться про спеціальний Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців». Дійсно, він поширює свою діє на органи місцевого самоврядування, але конкретно згадує їх як предмет регулювання лише в контексті державної реєстрації створення цих органів.           Як на практиці реалізувати положення цих двох заколів, як їх поєднати щоб правомірно розпочати та завершити ліквідаційну процедуру місцевих рад та їх виконавчих органів зараз спрогнозувати важко. Важко і тому, що прецедентів їх ліквідації майже немає, і тому, що особливості такої ліквідації не врегульовані однозначно.           Скажімо, хто прийматиме рішення про припинення місцевої ради та її виконавчих органів? Конкретної відповіді немає. Логіка Закону про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців така, що рішення про ліквідацію повинна приймати місцева рада, яка, власне, і ліквідується. Ліквідаційну комісію також мала б створювати ця рада, а потім ще й затверджувати проміжний та ліквідаційний баланси.           Однак, закон про об’єднання громад передбачає, що заходи щодо припинення в результаті ліквідації органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, як юридичних осіб здійснює ліквідаційна комісія відповідно до закону, яка утворюється новообраною сільською, селищною, міською радою. Тобто, конструкція цього закону вибудувана таким чином, що ліквідаційну комісію створюватиме рада об’єднаної територіальної громади, а це вже суперечить ряду законодавчих актів України. І такі правові колізії не поодинокі.

          Але, якою б позитивною не була ідея реалізації закону про об’єднання громад, які б добрі цілі при цьому не переслідувалися, об’єднання повинне відбуватися в чіткій відповідності із законодавством. Інакше суб’єкти цих процесів позакладають «правові міни», на яких потім будуть «підриватися» новоутворення. І хоча теперішній час вимагає рішучості та оперативності в діях і прийнятті рішень, вказаним застереженням не можна нехтувати. На нашу думку, органи місцевого самоврядування та державні адміністрації повинні заручитися підтримкою фахових консультантів.

          Метою об’єднання громад не повинне стати бажання місцевих можновладців отримати фінансування з державного бюджету. Така мотивація сьогодні часто озвучується головами місцевих рад. Без сумніву, фінансова підтримка державою об’єднаних територіальних громад вкрай важлива і бажана на початковому етапі. Водночас, вона може бути одним з інструментів досягнення добробуту членів громад, а не мотивом об’єднання.

          Процес об’єднання територіальних громад тільки розпочався, його ще називають адміністративно-територіальною реформою. Вже зараз стає очевидним той факт, що він викликатиме і проблеми, і нерозуміння. Успіх реформи місцевого самоврядування залежатиме від компетентності і ефективності кадрів,  підтримки громадян, досвіду консультантів-експертів і політичної мудрості та волі керівників держави та органів місцевого самоврядування.

Олександр Степанюк

адвокат, кандидат юридичних наук