МІСЦЕВІ ВИБОРИ: КОЛИ, КОГО І ЯК ОБИРАТИМЕМО?

      Вибори, довибори, перевибори депутатів різного рівня стали традиційними в Україні.  Жовтень 2015 року не так вже й далеко, але реальних кроків для підготовки та проведення чергових місцевих виборів ще не зроблено. Насторожує в першу чергу «бездіяльність» парламенту. Хоча в Коаліційній угоді передбачені заходи для удосконалення  системи місцевих виборів, які планується здійснити в першому півріччі 2015 року, але динаміка їх напрацювань та презентацій зовсім невтішна. Такому «затягуванню» можна дати ряд логічних і аргументованих пояснень (що зараз делікатно і робиться).

          Отже, в контексті зміни системи виборів, повернімося до Коаліційної угоди – документу який визначив напрямки і строки проведення задекларованих коалаціантами реформ. В ній, зокрема, передбачено: 1)зміну системи місцевих виборів з метою забезпечення справедливого представництва виборців в місцевих радах, збереження мажоритарної системи на рівні сільських та селищних рад та запровадження пропорційної виборчої системи з відкритими списками при проведенні місцевих виборів на інших рівнях; 2) запровадження виборів міських голів великих міст у два тури та за принципом абсолютної більшості виборців, що проголосували.

          Не будемо вдаватися  до з’ясування доцільності таких новацій, це окрема тема для дискусій.

          Зосередимося на змісті запропонованого. Парламентарі пропонують зберегти мажоритарну виборчу систему на рівні сільських та селищних рад.

          Мажоритарні виборчі системи є історично давнішими (можна сказати, історично першими) і дотепер найпоширенішими. Їхня назва походить від французького majorite, що означає більшість.

          Мажоритарною вважається система визначення результатів виборів, за якою депутатський мандат від округу одержує тільки той кандидат, який отримав встановлену законом більшість голосів, а усі інші кандидати вважаються не обраними.

          Залежно від того, як визначається більшість голосів, необхідних для обрання кандидата, розрізняють:

  • мажоритарну систему абсолютної більшості;
  • мажоритарну систему відносної більшості;
  • мажоритарну систему кваліфікованої більшості.

          Мажоритарна система абсолютної більшості для обрання кандидата вимагає зібрати більше половини голосів виборців, тобто наслідки голосування визначають за формулою 50% + 1 голос.

          Перевага мажоритарної системи – у її демократизмі, оскільки вона враховує інтереси більшості виборців.

          Недолік її у тому, що за цією системою можливе повторне голосування або повторні вибори за умови, якщо кандидат не одержав 50% + 1 голос. А повторне голосування, як правило, призводить до зменшення, зниження активності виборців.

          Мажоритарна система відносної більшості (або простої більшості) є найпростішим різновидом мажоритарної системи.

          За нею обраним вважається кандидат, який отримав найбільшу кількість голосів виборців порівняно з іншими кандидатами.

          Перевага цієї системи у тому, що голосування відбувається в один тур і законодавство не встановлює обов’язковий мінімум участі у ньому виборців.

          Серйозним недоліком системи відносної більшості є те, що вона не дає змоги врахувати інтереси більшості виборців. Адже кандидат у депутати може бути обраний і абсолютною меншістю, а це вже суперечить основоположному принципу демократі, згідно з яким в суспільстві проводиться політика більшості, яка  враховує і інтереси та потреби меншості.

          Мажоритарна система кваліфікованої більшості передбачає, що обраним вважається той кандидат, який отримав кваліфіковану більшість голосів виборців. Вона встановлюється законодавством і, як правило, завжди перевищує абсолютну більшість.

          Позитивна ознака цієї системи  – можливість якнайповніше виявити волю усіх виборців або їх кваліфікованої більшості.

          Недолік цієї системи – внаслідок низької активності виборців під час голосування вона стає не результативною: вибори можуть не відбутись через низьку явку виборців на виборчі дільниці.

          Форми пропорційного представництва характеризуються різноманітністю. Важко знайти дві країни, де б ці форми повністю співпадали. Однак, усі без винятку форми такого представництва мають певні спільні риси і ґрунтуються на двох засадах. Це – необхідність визначення так званого виборчого порога (відсоткового бар’єра) та існування умовної передачі голосів. Виборчий поріг (відсотковий бар’єр)  являє собою мінімальну кількість голосів виборців (в процентах), яку повинна зібрати партія, щоб взяти участь в розподілі мандатів. Умовна передача голосів – це обов’язкове зарахування голосів, поданих за кандидата понад кількість, визначену виборчим метром, іншому кандидату, який не набрав необхідного числа голосів.

          Якщо в складений партією список кандидатів жодних змін виборцю вносити не дозволяєтеся, то йдеться про так звані закриті списки. Відкриті списки – ті списки, де можна вносити зміни. Відкриті списки застосовуються, наприклад, у поєднанні з преференційним голосуванням.

          Інститут преференційного голосування має за мету дати виборцям можливість не тільки проголосувати за список кандидатів певної партії, але й всередині цього списку висловитись на користь певних кандидатів. З цією метою, голосуючи за список, виборець відмічає й кандидатів того списку, обрання яких для нього є бажаним. Використовуючи преференційне голосування, виборець може сприяти обранню кандидата, який знаходиться посередині або в кінці списку.

          Пропорційна виборча система має такі переваги: 1) голоси виборців розподіляються пропорційно, мінімізується їх втрата; 2) структурується партійної системи та широко декларується партійна ідеологія; 3) існує менше можливостей для фальсифікацій результатів волевиявлення громадян.

          Разом з тим, пропорційна виборча система має і багато негативних ознак: 1) купівля місць у партійних списках; 2) виборці голосують не за конкретних людей, а за партійний список, в якому можуть виявитися невідомі, некомпетентні, скандальні політики; 3) відсутність тісного зв’язку між депутатами і виборцями, оскільки депутата обирають не виборці конкретного виборчого округу, а виборчий корпус усієї країни; 4) складна система підрахунку голосів; 5) відсутність персональної відповідальності депутата перед виборцями за свої дії; 6) залежність депутата від партійного керівництва, якому він завдячує своїм обранням.

          Ми дуже спрощено спробували акцентувати увагу на характерних ознаках виборчих систем.

Однак, реальна ситуація з місцевими виборами спонукає до  ряду припущень та висновків.

          По-перше, законотворці не спішать реалізовувати задекларовані зміни в системі місцевих виборів. Чому? Офіційна влада пояснень не надає. Про причини можна тільки здогадуватися.

          По-друге, самі депутати не мають чіткої та однозначної позиції щодо місцевих виборів. Багато з них висловлюються за відмову від мажоритарки. Іншими словами, ніяких самовисуванців, тільки вибір по партійних списках. Якщо зараз  в системі закритих списків партії змагаються одна з одною, то, враховуючи особливості національних виборчих перегонів, можна з великою ймовірністю передбачити, що при відкритих списках кандидати-«списковики» будуть навипередки прославляти власні заслуги і паплюжити партійних побратимів по списку. Тобто проявляться внутрішньопартійні конфлікти, які негативно будуть сприйматися в суспільстві. Або як варіант пропонують висування кандидатів у мажоритарних округах виключно партіями.

          По-третє, використання пропорційної виборчої системи може зіграти проти тих політичних сил, які зараз представлені у Верховній Раді і, які хотіли б зберегти свій успіх та не ризикувати отриманими відсотками на місцевих виборах. Вони прагнутимуть пригальмувати ухвалення нової Конституції, а також змін до виборчого законодавства.

          Двотурова система виборів мерів великих міст має більше позитивного, ніж негативного. Згідно з чинним законодавством, міських голів обирають відносною більшістю голосів виборців, тобто, перемагає кандидат, за якого виборці відділи більшу кількість голосів. Не рідко така норма призводить до перемоги політиків, які набрали значно менше 50% голосів (приклад Л.Черновецького, який став мером Києва з 20% підтримкою).

          Як результат в багатьох містах обрані міські голови «меншості», представницький мандат яких є досить обмеженим. З самого початку каденції такі мери не мають достатнього авторитету серед виборців через низький рівень електоральної підтримки.

          Нам пропонують обирати мерів міст у два тури. Для перемоги в першому турі потрібно отримати підтримку абсолютної більшості. Якщо ж цього не відбулося, двоє лідерів виходять у другий тур, в якому діє правило відносної більшості і набирати більше 50% голосів необов’язково.

          Логічно зробити два тури на виборах мера, щоб переконатися, що перемогу здобув кандидат, який має підтримку людей. Негативні аспекти наступні – проведення виборів потребуватиме більше часу і більше ресурсів.

          У світовій практиці більш поширені вибори мерів в один тур, проте зустрічається і двотурова система. Зокрема, в Польщі мерів всіх міст обирають в два тури. У Франції для малих міст діє однотурова система, в той же час, мер Парижа повинен отримати підтримку абсолютної більшості.

          Щодо строків виборів. В ст. 141 Конституції України передбачено, що чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах. Шанси встигнути з виборами до цієї дати малоймовірні. Потрібно внести зміни до Конституції, які стосуватимуться децентралізації влади та наділення органів місцевого самоврядування новими повноваженнями. Очевидно потрібен новий закон, що закріпить систему органів місцевого самоврядування та їх повноваження. Лише після цього можна приймати закон про місцеві вибори (за умови, що про адміністративно-територіальну реформу поки-що не йдеться).

          Чи реально внести зміни до Конституції до жовтня? Ні, навіть процедурно. Для внесення змін до Конституції потрібно мінімум два голосування на різних сесіях Верховної Ради, між ними – рішення Конституційного Суду. Крім того, бажано отримати висновок Венеціанської комісії перед першим голосуванням. Отже, навіть якби проект змін до Конституції був вже напрацьований, ухвалити його в другому читанні можна буде тільки у вересні. А виборча компанія на цей час вже мала б розпочатися.

          Тому варіантів прийняття рішень два: проводити вибори в межах існуючих територіальних громад, не здійснюючи їх «укрупнення» або відтерміновувати їх до завершення конституційної реформи. Для того щоб проводити місцеві вибори потрібно конкретно уявляти і прописати конструкцію територіальних громад.

          І ще про одне. Строки виборчої кампанії: 60 чи 90 днів?. Саме ці терміни називаються сьогодні. Як юрист-практик, офіс якого ще з 2006 року супроводжує  вибори депутатів і міських голів, вважаю, що кампанія була б ефективнішою, якби в законодавстві був встановлений термін в 75 днів.

          А ось щодо якості майбутніх місцевих виборів, то це питання риторичне і, схоже, мало кого хвилює. В усякому разі  не народних депутатів України. Зміна виборчої системи, її адаптація потребує потужної просвітницької кампанії. Треба підготувати громадян обирати по-новому.

          Адже запропонована виборча система є складнішою, ніж вже знайомі українському виборцеві «мажоритарка», «пропорціоналка» і змішана система голосування. Це ускладнення може принести непередбачувані сюрпризи всім суб’єктам виборчого процесу.

Олександр Степанюк

адвокат, кандидат юридичних наук